公务差旅途中改变行程借机旅游行为如何认定

作者：徐海峰 徐明永(浙江省纪委监委案件审理室；浙江省衢州市纪委监委案件审理室)

内容提要

党的十八大以来，对各类“四风”问题动真碰硬、严肃处理，取得了显著成效，公款旅游问题得到有效遏制，但借公务之机旅游等隐形变异问题仍一定程度存在，呈现出一定的顽固性。实践中，对于部分改变公务行程借机旅游的行为能否认定为违纪行为仍存在较大争议，本案例从是否改变公务行程、是否具有旅游性质、是否增加公务成本等三个方面进行辨析，加强对此类行为的理解。

基本案情

宋某某，男，A省B市C区政府咨询委员会原副主任。2017年10月，经区政府主要领导批准，由宋某某带队，一行4人赴四川省考察政府融资平台建设。原计划从10月30日至11月3日，途经成都市、新津县、眉山市彭山区3地，再从成都返回。10月31日上午在新津县考察完后，宋某某未按原定计划执行考察任务，决定跳过彭山区前往乐山市考察旧城改造、阿坝州理县考察羌寨特色小镇。10月31日下午在乐山市考察完后，宋某某赴峨眉山市入住景区酒店；11月1日从峨眉山市赴理县；11月2日上午在理县米亚罗镇考察，下午返回成都时，中途停留入住都江堰市区酒店并在周边游玩；11月3日继续在都江堰市区游玩，下午前往成都市区考察停车场项目；11月4日返回C区。宋某某等人据实报销了住宿、差旅等费用，未报销景区门票等游玩费用。最终，宋某某受到党纪处分，其他责任人受到相应处理，相关费用责令退赔。

分歧意见

本案例中，对宋某某的行为是否属于《条例》规定的“改变公务行程，借机旅游”的违纪行为，存在两种意见。

第一种意见认为，宋某某虽然改变公务行程，但是未超标准报销住宿、差旅费，也未用公款报销景区门票等旅游费用，不宜认定为违纪。

第二种意见认为，宋某某在公务考察期间，擅自改变公务行程，看似顺道、实际花费大量工作时间绕道、借道景区游玩，浪费了国家资财，影响了正常公务活动，应认定为违纪。

意见分析

经研究，我们同意第二种意见，宋某某的行为属于改变公务行程，借机旅游，违反了中央八项规定精神。对该案的定性处理，主要从三个方面来考量：

（一）是否改变公务行程

作为公职人员，出差考察是公务需要，不能随意更改行程、从事与考察公务无关的事情。是否构成借公务差旅之机旅游，首先要看是否对公务行程有实质改变，是否影响了既定的工作任务。

本案例中，原定考察线路是成都、新津、彭山3地，宋某某未经批准擅自决定取消彭山行程，改赴乐山市、阿坝州理县，原定考察任务是政府融资平台建设，中途擅自更改为旧城改造、羌寨小镇和停车场项目，原定5天行程，实际超出1天，明显改变了原批准的公务行程和工作任务。

（二）是否具有旅游性质

本案例中，可以从以下几个方面来分析：从时间上看，宋某某等人10月31日中午在乐山市考察完后，下午1时未取近道北上理县，而是向西绕道，前往峨眉山市景区酒店入住，在此半天都为休息游览；11月2日从理县返回成都中途又入住都江堰市游览，直到第二天下午3时才退房赶到成都匆匆完成所谓的停车场考察项目。原本应该紧凑合理的公务行程时间大量用在了“顺道”休闲游玩。

从工作上看，除10月31日上午的新津县考察有介绍、有座谈外，其他所谓的考察都是徒有其名，与既定的政府融资平台建设的考察目标无关。

从地点上看，中途增加的峨眉山市、都江堰市2个地方是国内久负盛名的旅游城市，理县的米亚罗镇1995年就被评为省级名胜风景区。尽管没有用公款报销景区门票费用，但不能掩盖到这些地方观光游玩的本质。

（三）是否增加公务成本

为进一步明晰宋某某借公务差旅之机旅游的性质，还可以结合有无增加公务成本来分析。从路线和距离来看，原定考察线路均在成都周边，路程不到100公里，改变后的路线单程距离就达566公里，往返距离近1000公里。中途绕道停留、休闲游玩等行为极大增加了交通成本、时间成本，该费用最后仍由公款买单，增加了公务成本。

需要指出的是，正常公务差旅行程期间，利用非工作时间，如没有工作安排的晚上，在驻地适当走走看看并不违反规定，其前提是不得影响正常公务活动，不得改变行程、延长出差时间、增加公务差旅成本、报销相关费用，也不得故意打正常公务行程的“擦边球”。

本案例中，宋某某虽未超标准报销费用，也未用公款报销景区门票等旅游费用，但其擅自更改考察行程、借机旅游，违反差旅管理制度规定，挤占正常履行公务时间，影响了公务活动的质量和效率。对此类“四风”问题，纪检监察机关要及时发现和纠正，抓早抓小、防微杜渐，并在执纪执法中体现“越往后越严”的要求，持续加固中央八项规定精神堤坝，坚持不懈纠治“四风”顽瘴痼疾。

相关规定

《中国共产党纪律处分条例》（2018年）

第一百零五条 有下列行为之一，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分：

（一）公款旅游或者以学习培训、考察调研、职工疗养等为名变相公款旅游的；

（二）改变公务行程，借机旅游的；

（三）参加所管理企业、下属单位组织的考察活动，借机旅游的。

以考察、学习、培训、研讨、招商、参展等名义变相用公款出国（境）旅游的，依照前款规定处理。（审编：赵锋、胡泽宇）

※※本文摘自中国方正出版社2023年2月出版的《论纪说法2022》一书。